诸暨市人民法院
2013—2014年行政审判白皮书
为不断延伸司法职能，有效预防和实质性化解行政争议，促进依法行政，推进“法治诸暨”建设，诸暨市人民法院对2013—2014年行政案件司法审查的基本情况及主要特点、案件审理中发现的问题以及行政机关败诉原因等作了梳理分析，并提出预防和化解行政争议的相应建议。现通报如下：
一、基本情况及主要特点
（一）基本情况
1、行政诉讼基本情况。2013年、2014年，我院分别受理行政诉讼案件68件、84件，累计审结145件。
受理的案件中，共涉及53个行政机关，案件类型主要为传统行政案件，数量列前五位的依次为：工伤行政受理、行政确认31件，公安行政处罚25件，土地行政登记25件，房屋行政登记16件，工商行政登记10件。此外，受理新类型案件16件，分别包括城管行政执法、行政赔偿，政府行政奖励（招商引资）、食品药品、安全生产，以及政府信息公开、不履行卫生专业技术职务任职资格评审法定职责、闲置土地认定、土地行政许可等类型。
审结案件中，我院采用判决方式结案的40件，占27.58%，分别为：判决驳回原告诉讼请求的29件，判决撤销被告具体行政行为的9件，判决维持被告具体行政行为的1件，判决被告履行的1件。采用裁定方式结案的105件，占72.41%，分别为：裁定准予原告撤诉41件，裁定驳回原告起诉8件，裁定移送异地管辖56件。
2、非诉行政执行基本情况。2013—2014年，我院审查非诉行政执行案件分别为482件、354件，经审查后裁定准予执行的分别为297件、297件，累计执结539件，执结率为98.71%。
（二）主要特点
1、行政诉讼案件收案增幅大，新类型案件增多，涉及民生类案件比重较大。我院近两年受理的行政诉讼案件，相当于前3年受理的案件总和，增幅明显，2013年受理数比2012年增长36%，2014年再次增长23.52%。审判领域不断拓宽，新类型案件不断增多，占同期受理案件总数的10%。与民生问题密切相关的土地等资源类行政案件、房屋登记、拆迁等城建类行政案件，以及劳动保障类行政案件数量，占总收案数的57.9%。
2、群体性诉讼案件增多，社会不稳定因素增大。两年来，我院共受理群体性行政诉讼案件8件，其中，3人以上群体性案件3件、5人以上2件，10人以上3件。这些案件，几乎都涉及人民群众的经营权以及因土地登记、土地征用引起的补偿赔偿等切身利益，社会影响较大，群众关注度较高，如处理不慎，极易引发群体性上访事件等社会不稳定因素，行政审判工作面临的困难和压力加大。
3、行政机关败诉率和涉我市行政机关案件的败诉比例均有所下降。我院两年来审结的行政诉讼案件中，判决行政机关败诉的共有10件，败诉率为25%，比前几年稍有下降。2013—2014年，绍兴地区法院审结涉及我市行政机关的案件分别为38件、63件，行政机关败诉的分别为9件、19件，败诉案件所占比例分别为32.4%和30.16%。这体现出行政机关在作出具体行政行为过程中，更加注重实体结果的合理性、公平性和程序的正当性。
4、协调撤诉率进一步提高，实质性化解行政争议效果较好。经我院协调后，原告主动撤诉的案件数量呈上升趋势，撤诉率为28.27%。特别是对一些行民交叉的土地登记、工伤行政确认等案件，经我院协调后，不仅及时化解了行政争议，而且，相关的分家析产、赡养抚养、工伤赔偿补偿等民事纠纷也一并得到及时解决，真正实现案结事了人和，取得较好的法律效果和社会效果。
5、行政首长出庭应诉制度得到强化。2011年11月16日，市府法制办印发《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，要求落实好行政首长出庭应诉工作。2014年3月20日，市委办（2014）54号文件对此作了进一步强调。2014年，我院开庭审理的28件行政诉讼案件中，行政首长应出庭应诉的18件，实际出庭应诉的23件，出庭应诉率达127.8%。尤其是公安行政处罚系列案件、计划生育行政征收案件等，除行政首长或者副职积极出庭应诉外，还组织相关职能部门领导及其工作人员、镇乡街道相关工作人员旁听案件审理过程。
6、“裁执分离”机制得到全面推进。市委办（2014）54号文件，规定对行政机关申请法院强制执行的土地违法等非诉行政案件，符合强制执行条件的，由法院作出准予执行的裁定并指定行政机关组织实施。2014年9月12日，我院会同市府办、国土等部门就国土资源违法案件“裁执分离”相关问题再次协商，并以会议纪要的形式，进一步细化相关事项。目前，“裁执分离”机制在环保、计生、国土等部门非诉行政执行案件中得到全面推进和规范。
二、发现的主要问题
（一）具体行政行为程序性问题较多。有的缺失法定的立案审批手续，有的未按法定程序对相关事项进行公告，有的对重大事项未告知相对人陈述、申辩的权利或依法进行听证，还有的未依法送达法律文书或者送达程序明显存在瑕疵，一些非诉行政执行案件申请执行前未依法进行催告。
（二）具体行政行为实体性存在问题。有的未对事实进行全面、准确的调查核实，作出的具体行政行为认定事实不清；有的调取、收集证据不规范、不全面或者对关键证据不固定、不保全，作出的具体行政行为主要证据不足。
（三）具体行政行为合理性问题也存在。部分具体行政行为存在不同程度的瑕疵问题，虽不影响具体行政行为的合法性，但存在较为明显的合理性问题。如有些行政处罚案件中，行政机关没有根据行政相对人的违法事实、性质、情节及社会危害程度对其作出适当合理的处罚，有的同类型案件之间量罚不一，有的对同一案件中违法性质、情节相同或基本相同的不同相对人量罚不一，总体上有失公平。
（四）有的行政机关对职权法定原则遵守不够严格，有超越职权或不当裁量的现象。此类现象在行政诉讼案件审理和非诉行政执行案件审查中均有发现。如有的行政机关违反相关特别法或《行政强制法》的规定违法扣押或超期扣押财产；有些行政机关在作出具体行政行为时，违背或者偏离了法律、法规的目的和原则，不合理、不客观地行使自由裁量权。
针对行政机关在行政诉讼和非诉行政执行案件中存在的上述问题，我院在案件审理或审查过程中，充分发挥司法建议对优化公共决策和社会管理的影响力，促进相关部门依法行政、堵漏建制、规范管理等。共发送司法建议书3份，被建议单位均能在规定期限内反馈相关落实信息。
三、行政机关败诉原因分析
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。第（三）项规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。第（四）项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。通过对2013—2014年行政机关败诉案件的原因进行系统分析，不同程度存在行政诉讼法规定的上述情形，主要表现为：
（一）具体行政行为认定事实不清，主要证据不足。如前所述，因被诉具体行政行为主要证据不足、缺乏客观事实根据而被判决撤销或者确认违法的案件，占败诉案件总数的90%，此类情况主要集中于土地行政登记、工伤行政确认等案件中。
（二）具体行政行为程序违法。一些行政机关对遵循正当程序的行政执法理念还未牢固树立，行政行为违反法定程序的现象较多。除因存在前述程序性问题而被判决撤销或者行政机关在诉讼过程中主动撤销具体行政行为后原告撤回起诉的案件外，法院对一些不严重影响案件实体处理结果的程序性问题仅在判决书中予以指正，以避免因行政机关重新作出具体行政行为而导致行政效率低下，并可能引发行政相对人再次起诉或缠诉等情况的发生。
（三）行政机关应诉能力不足。一是庭前准备不足。一些行政机关对行政诉讼的证据规则不尽掌握，向法院提交的证据形式不规范，或者提交的证据不全面，遗漏关键证据。个别行政机关甚至未在法定期限内提供证据，导致败诉。二是庭审准备不足。一些行政机关的出庭人员在庭审前未全面熟悉了解相关的案件事实、证据和法律法规，没有针对案件的争议焦点进行举证，也未能围绕具体行政行为的合法性进行陈述，且时常为原告的观点所左右，陈述、辩驳偏离诉讼重点。
（四）部分行政机关配合法院审理行政案件的意识不强，出庭应诉不积极，案件沟通协调渠道不畅。尤其是对移送异地管辖的案件，我市行政机关出庭应诉率仍有待提高。2014年移送其他法院开庭审理的36件案件中，行政首长或副职出庭应诉的6件，出庭率为16.7%，行政机关败诉的9件，败诉比例达25%。
（五）其他败诉原因。部分行政机关民生保护意识不强，作出具体行政行为时不综合考虑相关情节而行使自由裁量权，导致行政处罚显失公正而被撤销；有的行政机关不积极履行法定职责，有的拖延履行法定职责而被判决限期履行法定职责。
四、预防和化解行政争议的几点建议
综上分析，近年来，我市行政机关的行政行为不断规范，基本做到了依法行政、依法办事，政府依法管理经济、社会事务的能力和干部依法行政的水平显著提高，政府形象和公信力显著提升。但随着我市经济社会的快速发展，各个领域的行政争议不断凸显，人民群众的利益诉求也不断增多，同时，新《行政诉讼法》将于今年5月1日起施行，新形势下，“官民”矛盾纠纷化解任务将更加艰巨，法院和行政机关在合理引导群众依法表达诉求、及时妥善化解行政争议、加强和创新社会治理方面，都将承担更加重要的责任。为此，我们建议：
（一）学习领会新法精神，有效应对新要求、适应新常态。新行政诉讼法，突出了行政诉讼的监督功能，也对行政机关依法行政提出了一系列更严格的新要求。一是新法规定的立案登记制，明显降低了立案门槛。二是扩大了受案范围，新增加了行政部门违法干预市场、不依法履行社会保障义务，以及土地房屋征收补偿的协议等法院均应受理，还增加了对政府“红头文件”的附带审查。三是规定了凡维持原行政行为的上级复议机关，要作为“民告官”的共同被告出庭。还规定法院可以将行政机关无正当理由拒不到庭或中途退庭的情况予以公告，并可对政府责任人员提出给予处分的司法建议。对行政机关拒不履行生效裁判的惩戒措施也更加严厉，修改为“对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款”，对影响恶劣的，法院还可以拘留相关主管人员和责任人员。这些制度的确立和修订，必将极大地推动法治社会、法治政府建设，同时，也对行政机关依法行政提出了更高的要求。因此，法院、各级行政机关必须认真学习领会新行政诉讼法的修法精神，全力做好新法实施的各项准备工作，及时完善相关工作机制，切实加强司法与行政的良性互动。
（二）进一步促进各领域依法行政的均衡发展，全面提高行政执法水平。从行政案件司法审查情况看，我市依法行政的总体情况较好，但因行政部门和行政行为类型的不同，也存在不平衡。如行政处罚类被诉行为质量明显好于行政许可、行政登记和行政确认类被诉行为。为此建议相关部门采取措施，加强对行政机关工作人员的教育培训，搭建好行政部门之间的沟通交流平台，互相学习先进经验，共同提高行政水平。同时，切实加强行政许可、行政登记和行政确认类案件的程序规范，严格审查法定条件，健全内部审核、监督机制。要进一步增强依法行政能力，规范行政执法行为，注重行政行为实体和程序的正当性、合理性考量，杜绝不作为、不依法作为，实现全市依法行政水平的整体提高和均衡发展。
（三）进一步加强政府法制工作，充分发挥行政复议功能和作用。行政机关的法制机构是处理行政复议案件、监督行政执法和出庭应诉的重要机构，是法院和行政机关沟通联系的桥梁和纽带，因此，建立健全法制机构和提高其队伍素质是政府法制工作的重中之重。特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径，一些案件经行政复议程序得到纠正后，就可使行政争议在行政程序中得以化解，而不致演变成行政诉讼。并且，新行政诉讼法规定复议机关维持原行政行为的，复议机关需作为共同被告。为此，建议行政机关进一步加强法制机构建设，充分发挥其层级纠错的功能和作用，力争把行政争议的发生减少到最小可能，把矛盾纠纷化解在最初始阶段。同时，也希望进一步完善司法与行政分工负责的强制执行机制，在更广泛的层面上全面推进“裁执分离”。
（四）进一步落实行政首长出庭应诉制度。行政首长出庭应诉是行政民主化、法制化的标志，不仅有利于行政首长了解本机关的执法现状和存在的问题，从而改进执法行为和执法方式，提高执法水平，从源头上减少行政争议，而且更有利于消除人民群众与政府的对立情绪，减少群众“告官不见官”的顾虑，促进案件协调解决。但根据我院的统计数据，近年来，我市行政首长或行政机关负责人出庭应诉的情况不够理想，且败诉案件所占比例较高。新行政诉讼法明确要求被诉行政机关负责人应当出庭应诉，而随着十八届四中全会提出将法治纳入考核指标体系，官员应当出庭而不出庭将可能影响自身政绩考核。为此，建议行政机关严格按照市委办（2014）54号文件《关于处理行政案件的相关规定》，进一步落实好行政首长出庭应诉工作。同时，建议对行政败诉案件反映出的问题未进行整改，导致因同类问题多次被人民法院判决败诉的，应给予通报批评，并对责任人实行行政问责。